Глава 1. «ФИЛИГРАННАЯ ПРАВОВАЯ РАБОТА»

Глава 1. «ФИЛИГРАННАЯ ПРАВОВАЯ РАБОТА»

ВОПРОС ЗАСЛУЖИВАЕТ ВНИМАНИЯ

Конечно, здесь, как и в истории принятия закона о Центробанке, описанной в первой книге этой серии «О бочках меда и ложках дегтя», сам собой напрашивается вопрос: как подобные законы вообще могут приниматься?

Что ж, придется остановиться на том, как это делалось и делается. Хотя, казалось бы, принятие закона — не экономический вопрос. Но, с другой стороны, не зная и не понимая механизмов создания тех или иных условий для экономической деятельности, трудно понять, почему, все-таки, мы находимся в столь плачевном положении. Причем под плачевным положением я понимаю не уровень доходов на душу населения, и не объем валового внутреннего продукта, и даже не существенное технологическое отставание от Запада. Плачевным наше положение является в смысле полного отсутствия перспективы — у нас нет базисных условий для необходимого интенсивного развития экономики.

Подробное описание истории принятия именно закона о СРП — одного из многих десятков законов, принимавшихся в период моей парламентской деятельности — имеет целый ряд оснований.

Во-первых, этот закон посвящен одному из самых крупных и даже определяющих для России вопросов — судьбе наших природных ресурсов на многие триллионы долларов.

Во-вторых, эту историю я знаю отнюдь не понаслышке — мне пришлось оказаться в самом ее центре. Сначала — в качестве одного из тех членов верхней палаты Парламента России (Совета Федерации), кто с первых дней жестко противостоял этому закону. Затем — в роли сопредседателя согласительной комиссии по этому закону между двумя палатами нашего Парламента.

В-третьих, в силу моей определенной ответственности за те практически гарантированные пагубные последствия, к которым этот закон привел бы, если бы нам (Совету Федерации) не удалось тогда его остановить. Ответственности, проистекавшей из того, что проводником этого чрезвычайно опасного для страны закона была партия (фракция в Думе) «Яблоко», одним из основателей и вице-председателем которой я являлся[9].

В-четвертых, вся эта история весьма показательна. И по напору и цинизму действий транснациональных корпораций — точнее, их лоббистов и подручных — в наших органах государственной власти, средствах массовой информации и «научной общественности». И как во многих отношениях абсолютно беспрецедентный пример в нашей парламентской практике. И как иллюстрация того, что иногда, даже находясь, казалось бы, в безнадежном меньшинстве, тем не менее, оказывается возможно и бороться, и даже добиваться успеха. Наконец, как история — в силу цены вопроса — до сих пор не закончившаяся и потому актуальная.

ПЕРВОЕ ВПЕЧАТЛЕНИЕ — НЕ ВСЕГДА ОБМАНЧИВО

Итак, закон с никому ничего тогда не говорившим названием «О соглашениях о разделе продукции» был принят Государственной Думой 14 июня 1995 года.

Спустя две недели, в пятницу 30 июня вечером, после заседания бюро Центрального Совета движения «Яблоко», ко мне обратился один из депутатов Думы — членов бюро с просьбой поддержать этот закон[10]. В ответ я, естественно, попросил текст закона, но до понедельника так его и не получил, что меня несколько удивило.

В понедельник 3 июля на 14-00 было назначено заседание Комитета Совета федерации по бюджету, налоговому и таможенному регулированию, членом которого я являлся и на котором предполагалось рассмотреть только что поступивший из Думы закон. Соответственно, около десяти часов утра я получил в аппарате Комитета текст закона и стал его изучать. Текст оказался небольшим, и предмет закона сразу стал ясен — регулирование доступа к нашим недрам.

По удачному стечению обстоятельств в это время в Москве в командировке находился мой старый товарищ В.Юдин, в прошлом — член Комитета по законодательству Верховного Совета СССР и к тому же геолог — бывший начальник геолого-разведочной экспедиции. Соответственно, он стал первым из неформальных экспертов, к кому я сразу же обратился за консультацией и передал одну из копий полученного мною текста.

Стоит отметить, что до этого момента мне не приходилось специально всерьез и подробно заниматься вопросами недропользования и потому многое — вплоть до некоторых терминов — мне сначала было не вполне ясно. Мое исходное отношение к этому закону было вполне доброжелательным — ведь его разрабатывали мои тогдашние коллеги по «Яблоку». И даже когда я познакомился с текстом закона, отношение к нему формировалось у меня еще не на базе того анализа ключевых интересов России и их отражения в законе, который я привел выше. Существенной для меня была однозначно негативная реакция моего товарища, с которым у нас к тому времени уже был позади опыт серьезной совместной работы (в 1992-93 гг. В.Юдин работал моим заместителем в Контрольном управлении администрации Президента), и к профессионализму и порядочности которого у меня сохранилось обоснованное доверие.

Кроме того, даже первое прочтение текста закона выявило в нем очевидные для меня общие дефекты, не касающиеся специальных вопросов недропользования. В частности, вышеописанное лишь слегка завуалированное право Правительства раздавать месторождения (стоимость которых, как мы знаем, может составлять многие десятки и даже сотни миллиардов долларов) произвольно по своему усмотрению. И, тем более, право Правительства, заключая соглашения с иностранцами, отступать от требований любого российского закона. Последнее — вещь уж точно абсолютно недопустимая, независимо от того, о чем идет речь: о природных ресурсах, о пчеловодстве или об атомной энергетике...

Таким образом, к началу заседания Комитета у меня уже сформировалось мнение, что вне зависимости от других минусов и плюсов этого закона, тем не менее, одобрять его в принятом Думой виде ни в коем случае нельзя.

«ПРЕДЛОЖИТЕ ТАКОЕ АМЕРИКАНЦУ — ОН ВАС ПИНКАМИ ВЫГОНИТ...»

Заседание Комитета по бюджету Совета Федерации проходило весьма нетипично. Так, мы уже привыкли, что обычно кто-то из депутатов Думы делает доклад по рассматриваемому закону, а затем отвечает на вопросы членов Комитета. После чего следуют выступления экспертов (если они приглашены), затем — депутатов Совета Федерации (как членов данного Комитета, так и состоящих в других комитетах). Затем Комитет определяет свою позицию голосованием его членов. Но на этот раз все сразу пошло иначе.

Закон представляли два депутата Думы — мои тогдашние коллеги по «Яблоку». Их доклад сразу же вызвал негативную реакцию ряда членов Комитета — в силу абсолютного несоответствия содержания доклада тому, что было написано в тексте закона. В частности, агитируя за одобрение закона, докладчик утверждал, что подписанный недавно проект «Сахалин-1» предусматривает «поступление за несколько лет 12,7 млрд. долларов инвестиций, 50-70 процентов которых — это заказы российским предприятиям; представьте себе, какой это внутренний спрос порождает...»

Один из членов Комитета — бывший министр промышленности А.Титкин — первый же вопрос сформулировал примерно так: «Все, о чем Вы нам тут рассказали — загрузка отечественных предприятий машиностроительного комплекса, создание рабочих мест и так далее — хорошо. Но из текста закона следует, что все это — на откуп членам комиссий (имелись в виду комиссии Правительства, готовящие соглашения). Не лучше ли все эти требования к тексту соглашений предусмотреть в законе? Чтобы чиновник не на свое усмотрение за взятки определял, какой процент заказов разместить на отечественных предприятиях, а чтобы он руководствовался законом?»

Но вместо ответа представлявшие закон депутаты Думы сразу же переадресовали этот элементарный и сам собой напрашивавшийся вопрос эксперту. И затем чуть ли не каждый следующий вопрос — точно так же — пришедшей с ними на заседание целой команде экспертов. А в качестве обоснования: мол, закон разрабатывала серьезная высокопрофессиональная группа экспертов, и они ответят на этот вопрос более полно и понятно...

Разумеется, такая, мягко скажем, нетипичная ситуация (когда «авторы» закона прибегают к помощи своих экспертов даже по самым простым вопросам) вызвала возмущение у членов Комитета. Тем более, что и ответы экспертов на большинство поставленных вопросов были, с нашей точки зрения, весьма туманными и демагогичными[11]. А среди членов Комитета были и бывшие министры, и губернаторы, и директора крупных предприятий, и в целом — достаточно людей с серьезным жизненным опытом и не только книжными представлениями об экономическом развитии и необходимых для него условиях. Что называется, на мякине не проведешь. Поэтому, несмотря на щедрые иностранные инвестиции, которые нам в невиданном объеме сулили в случае, если закон Советом Федерации будет поддержан, тем не менее, большинству быстро стало ясно, что речь идет о том, что, как выразился один из членов Комитета, «дороже любых денег». А значит, суета и спешка с принятием этого явно сомнительного по ряду своих положений закона неуместны.

К вопросу о якобы и так гарантированной загрузке российских мощностей А.Титкин вынужден был рассказать о том, как в его бытность министром он столкнулся с тем, что в первом же соглашении о разделе продукции, которое Гайдар провел через комиссию при министре по экологии Данилове-Данильяне, о гарантиях загрузки российских мощностей не было ни слова. И о том, как Минтопэнерго и Сахалинморнефтегаз отказывались от уже размещенных заказов на конверсионных предприятиях из-за отсутствия финансирования. Ему — министру промышленности — пришлось создавать госкомиссию по этому вопросу, а также обращаться напрямую к Президенту — с тем, «чтобы пресечь преступное пренебрежение национальными интересами, после чего Гайдар перестал с ним здороваться»...

Существенную роль в обсуждении сыграл и депутат Л.Саблин — заместитель председателя Окружного собрания Ненецкого автономного округа. Знакомый с проблемами недропользования не понаслышке, он и позднее внес существенный вклад в корректировку закона.

Стенограмма, к сожалению, передает реакции не всех членов Комитета на происходившее, так как многие из них наблюдали за Дискуссией молча и их отношение зафиксировано лишь при голосовании. Но можно себе представить выражения их лиц в ответ на заявления лоббистов типа: «Мы в законе разве сможем все предусмотреть? Если предположить, что туда можно вбить все, это же мы можем еще 20 лет...» А один из «экспертов», отстаивавших закон, договорился до такого: «...Я понимаю, что продают, но писать закон для того, чтобы Россию не продали, это, наверное, не очень...»

Соответственно, выслушав в ответ на заданные вопросы пространные рассуждения «авторов» закона и «экспертов» о том, что это «очень хорошо сбалансированный» закон, что была проведена сложная «филигранная правовая работа», что иностранцы придут к нам только и исключительно на тех условиях, что предусмотрены в законе, а их инвестиции потянут за собой мультипликативный эффект (или — как они выражались в кулуарах — «эффект пылесоса») — неминуемый рост всей российской промышленности..., абсолютное большинство членов Комитета в результате пришло к выводу о том, что в представленном виде закон одобрять нельзя. Некоторые дефекты закона были столь очевидны, что уже упомянутый выше А.Титкин резюмировал весьма образно и точно: «Предложите такое гражданину США, он вас пинками с порога дома выгонит»...

... К сожалению, А.А.Титкина уже нет в живых. Надо отметить, что это был один из тех членов первого, выборного Совета Федерации, кто заставлял уважать себя и сторонников, и противников. И его последовательная позиция во всем, что касалось долгосрочных интересов страны, а также убедительная аргументация во многих случаях оказывали воздействие на позицию всей верхней палаты Парламента.

...Комитет сформулировал ряд серьезных замечаний к закону и почти единогласно предложил Совету Федерации его отклонить.